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关于进一步高质量规范发展政府和社会资本合作(PPP)工作的通知


常州市财政局 常州市发展和改革委员会关于进一步高质量规范发展政府和社会资本合作(PPP)工作的通知
发布日期:2019-06-05   字号:〖
 

常财金〔2019〕11号

各辖区财政局、发改(经发)委(局):

为贯彻落实财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)、《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)、《关于印发<江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目入库管理工作规则>的通知》(苏财金〔2018〕76号)和《关于建立全省政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期法律顾问制度的意见》(苏财规〔2018〕19号)等一系列文件精神,进一步运用PPP模式,防范风险,推动我市政府和社会资本合作(PPP)工作高质量规范发展,现将有关事项通知如下。

一、严格PPP项目入库标准

(一)申请入库的项目,需同时满足以下基本条件:

1.属于基础设施和公共服务领域,政府负有提供责任;

2.投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高;

3.原则上社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作并承担相应风险,通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化并承担政策、法律等风险;

4.项目合作期限原则上10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。

(二)符合基本条件并满足下列条件之一的项目,优先入库:

1.垃圾处理、污水处理和城市供水等公共服务领域,各地新建项目要“强制”应用PPP模式;

2.优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

3.符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目,鼓励运用PPP模式;

4.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制的项目;

5.积极运用PPP模式将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营。在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出空间用于重点民生项目建设。

(三)对虽满足基本条件但属于下列情形之一的,入库时从严从紧(审慎)控制,确保入库项目质量:

1.无现金流,完全政府付费的项目;

2.各级地方政府支出责任占比超过7%新报项目。

(四)存在下列情形之一的项目,不得入库:

1.不适宜采用PPP模式实施:

(1)不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;

(2)因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;

(3)仅涉及工程建设,无运营内容的;

(4)其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

2.前期准备工作不到位:

(1)包括新建、改扩建项目未按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序;

(2)涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;

(3)未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

3.未建立按效付费机制:

(1)通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;

(2)政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;

4.存在违法违规举债担保行为或社会资本方基本不承担相应风险:

(1)由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;

(2)政府或政府指定机构向社会资本承诺固定收益回报、最低投资回报或提供收益差额补足的;

(3)约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担的;

(4)政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;

(5)采取“明股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规进行资本金出资或出资不实的;

(6)存在其他违法违规举债担保行为的。

5.合作期限低于10年的。

6.未规范开展物有所值评价和财政承受能力论证,地方政府支出责任已超过一般预算支出10%的。专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等。

7.财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目,或将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的项目;

8.未在财政部PPP综合信息平台规范填报项目相关信息至准备阶段,或填报数据不真实、不完整、不及时等不符合要求的项目;

9.需从政府性基金预算、国有资本经营预算安排运营补贴支出的项目;

10.其他不符合入库要求的情况。

二、健全PPP项目审核机制

(一)建立市级PPP项目专家库

为充分发挥专家在PPP理论研究、政策制定、实践指导等方面的重要作用,市财政局联合市发改委设立市级PPP项目专家库。入库专家受市财政局委托参与PPP相关政策制定、课题研究、项目筛选评估、质询论证、督导调研、案例编撰、业务培训等工作,可受地方政府、社会资本方等委托参与PPP项目相关方案设计、评估论证、人员培训、政府采购等工作。

(二)严格PPP项目入库前期准备审核

各辖区财政部门应充分认识项目前期准备事项对PPP项目实施的重要性,新建、改扩建项目均应严格按照有关规定履行相关立项审批程序,涉及国有资产权益转移的存量项目应严格按照有关规定履行相关国有资产审批、评估手续;严格按照有关规定进行项目物有所值评价论证和财政承受能力论证。对拟申报入库的PPP项目,“两评一案”的编制和报批一律要求备齐下列附件:

1.项目市场测试调查报告;

2.项目可融性论证调查报告;

3.第三方专业机构出具的项目投资及造价审核报告;

4.会计师事务所出具的财务数据复核报告;

5.专业法律顾问出具的法律意见书。

对已申报入库或已进入采购程序、已落地的PPP项目,“两评一案”应参照上述要求完善和补充相关附件。

(三)建立区级入库项目实施方案备案制度

各辖区入库项目,在项目“一案两评”经同级政府批准后、履行政府采购程序前,需向市财政局申请备案,市财政局将按照规范程序组织开展专家论证,专家论证会采取封闭评审、质询答辩等方式进行,评审专家从省、市级专家库抽取。重点对项目合规性、材料规范性、实施方案完整性及合理性、物有所值评价和财政承受能力进行审查。符合备案要求的项目及时办理备案手续,需要修改完善的项目复核通过后方可办理备案手续。未按照规定审核备案的,不得履行政府采购程序。省试点项目按省厅规定流程在省厅进行备案审核,在省级采购平台实施采购。

(四)建立全生命周期法律顾问制度

为进一步规范PPP项目全生命周期管理,防范化解PPP项目全生命周期各类现实和潜在风险,根据省财政厅要求,市、辖区财政部门应于2019年5月底前全面建立PPP项目全生命周期法律顾问机制,为PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等全生命周期各阶段重大事项的合法合规性论证提供法律服务并出具法律意见书,确保我市PPP项目始终在合法合规的轨道中运行。各辖区财政部门可在江苏省PPP咨询机构库中直接选取合适的律师事务所,也可采取政府采购方式选取。选定法律顾问后,应签订聘用合同,涉及经费纳入本级财政部门年度预算统筹安排,同时加强对法律顾问的管理和考核等。每年定期报送法律顾问制度执行情况。

(五)强化PPP咨询机构库和专家库管理

咨询机构和专家要发挥专业作用,遵守职业操守,依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家,要按照规定严肃追究责任。

三、加强PPP项目规范管理

(一)加快PPP项目推进力度

各辖区财政部门要及时跟踪PPP项目实施进展情况。对已完成政府采购的项目,要会同实施机构督促社会资本(项目公司)严格按照合同约定,及时、规范推进项目建设;对项目推进中遇到的相关问题开展全面梳理,联合PPP法律顾问、项目公司、社会资本方对争议问题进行研究并制定处置方案,确保项目合法合规实施。确因社会资本违约导致项目推进迟缓,导致政府利益受损现象,要坚持“违约必追责、追责必严格”、“不严格追责就是渎职失职”等理念,依法综合采取催办、督办等手段,严格执行违约条款和惩戒措施;对终止的PPP项目要及时履行方案调整手续,依法依规重新招选社会资本方;对入库之日起一年内无任何实质性进展的项目进行清理,抓紧项目尽快启动,对确实无法推进、计划不再实施的项目按规定办理退库手续。

(二)加强PPP项目库动态管理

各辖区财政部门应根据PPP项目实施所处不同阶段,对照《全国PPP综合信息平台项目库项目信息清单》的要求,进行基本信息和各阶段信息录入并上传相关文件资料,确保填报阶段与项目实际情况相符,录入的信息和上传的文件资料数据真实、完整、及时、有效、与相关证明材料一致;对已进入采购和执行阶段的PPP项目,各辖区财政部门应督促项目实施机构等单位及时录入和更新政府采购社会资本、项目公司设立、项目融资、建设运营和绩效评价等相关信息并上传证明材料。各辖区财政部门应对进入执行阶段的项目持续跟踪,做好项目全生命周期信息更新管理工作。当项目实施与入库时相比发生重大变化(包括但不限于项目投资总额、建设内容、财政承受能力)时,按规定履行项目变更批准手续后,及时向市财政局申请变更调整;当项目出现已经不符合PPP模式运作要求、不再采用PPP模式、项目停止实施等情况时,应及时申请退库。

(三)强化PPP项目财政支出责任管理

各辖区财政部门要严格按照法律法规和PPP管理政策制度要求,加强本级PPP项目财政管理。要规范开展物有所值评价和财政承受能力论证,确保PPP项目全生命周期内每一年从一般公共预算支出安排的财政支出责任均不超过当年一般预算支出10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。对已进入付费期的项目,要会同实施机构扎实做好绩效考核,严格根据绩效考核结果付费,及时足额支付财政资金。

(四)严禁假借PPP项目违规新增政府隐性债务

各辖区财政部门要将规范运作放在首位,严格按照要求实施规范的PPP项目,不得出现以下行为:

1.存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

2.本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

3.未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线,自行以PPP名义实施的。

4.以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的。

5.未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

对于存在本条1项情形,已入库项目应当予以清退,项目形成的财政支出责任,应当认定为地方政府隐性债务,依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

对于存在本条2至5项情形的,应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的,已入库项目应当予以清退,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

(五)大力鼓励民营资本参与PPP项目

除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,基础设施和公用事业领域一律向民营资本开放。在PPP项目实施方案编制过程中,项目实施机构应当根据项目特点和建设运营要求,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件,保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。在PPP项目采购阶段,采购人、采购代理机构应当合理设定PPP项目采购标准和条件,不得在PPP项目资格预审文件、项目采购文件中对民营资本设置任何差别条款和歧视性条款,不得通过设置与项目投资不匹配、过高的财务门槛,包括注册资本、净资产、银行存款、银行授信额度、利润总额等将民营企业、外资企业、中资境外分支机构排除在外。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度,向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。

四、加强信息公开和政务诚信建设

1.做好项目信息公开工作,加强项目信息公开质量监管

各辖区财政部门应将所有拟采用PPP模式的项目在申报入库时同步录入财政部PPP综合信息平台,并提交省财政厅审核。根据PPP项目进展情况,及时在信息平台上填报各阶段信息,重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。对经同意变更的PPP项目应及时调整相关信息。市财政局将加强对信息公开的监督管理,对提供的信息不真实、不完整、不准确的及时要求实施机构、项目公司责令限期整改,对公开不及时的项目进行提醒、约谈、通报,通报后,对无正当理由拒不改正、超过一定时间且督促后仍未及时更新信息、存在问题整改仍无起色、整改效果不到位的项目,市财政局按照《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)等文件规定直接予以退库处理。被清退的项目自退库文件印发之日起一年内不得重新入库,项目所在地自退库文件印发之日起一年内不得申请新项目入库。各辖区财政部门应定期开展PPP信息公开自查,会同政府有关部门在每年2月底前完成上一年度本级政府实施的PPP项目信息公开年度工作报告。报告内容应包括即时和适时公开PPP项目信息的情况、PPP项目信息公开工作存在的主要问题及改进情况、其他需要报告的事项等。

2.加大PPP项目监督检查力度

各辖区财政部门要牢固树立责任意识、法律意识、风险意识,高度重视PPP项目全生命周期的高质量实施,坚持履职在前、监督在前、整改在前,每年应对本级所有已入省PPP项目库的项目至少开展一次全面监督,也可根据工作需要不定期开展专题监督,并针对不同项目所处阶段设置相应监督内容。PPP项目财政监督完成后,各辖区财政部门应及时形成监督报告报送当地党委、政府。对监督发现的问题,各辖区财政部门应严格按照法律法规和PPP管理政策制度,明确要求被监督单位在规定时间内进行整改。要对被监督单位整改结果及时进行督办催办、跟踪落实,并将整改结果和相关资料存档备查。要积极借助PPP法律顾问专业力量,对涉法涉诉或财政部门认定的重大事项按照《关于建立全省政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期法律顾问制度的意见》(苏财规〔2018〕19号)要求,由财政部门PPP法律顾问对项目整改情况和整改结果进行审核把关并出具《法律意见书》等认定结论。对确因社会资本违约导致项目推进迟缓,政府利益受损的,各辖区财政部门应发函督促项目实施机构严格依照法律法规和合同执行违约条款、采取惩戒措施。对属于财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号等文件列明属于退库清理情形的,应当及时履行退库手续。

各辖区财政部门应于每年3月31日前,向市财政局报送上一年度PPP项目财政监督工作报告(工作报告的内容包括:监督组织情况、监督发现的主要问题、原因分析、处理处罚情况和管理建议)。市财政局将根据工作需要,对辖区PPP项目的财政监督情况进行适时督导并负责市本级PPP项目的财政监督工作。

对违反法律法规且情节严重,受到处理处罚的被检查单位和个人,各级财政部门可按规定将其失信行为录入信用档案,报送公共信用信息系统,并由相关部门依据所适用的法律法规对其实施联合惩戒,同时通过“信用中国”网站等平台向社会公示。各级财政部门及其工作人员在PPP项目财政监督工作中,存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的,按有关规定追究相应责任。涉嫌犯罪的,依法移送司法机关处理。

3.加强政务诚信建设,建立失信违约记录

强化政府的契约意识、诚信意识和责任意识,规范政府在合作项目中的履约行为,提高政府履约能力,切实履行法定义务,建立PPP领域失信违约记录。明确PPP项目政府方责任人及其在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段的诚信职责,建立项目责任回溯机制,并将有关政府失信行为及时纳入各级公共信用信息系统,优化社会资本参与公共基础设施建设项目的信用环境。


常州市财政局       常州市发展和改革委员会

2019年5月30日

(此件公开发布) 

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